Тузов Н. В. Административно-управленческая ситуация в России в 10-20-х гг. ХХ века

УДК 93

Аннотация: Автор статьи предлагает анализ административно-управленческой ситуации в России в 10–20-х гг. ХХ века.

Ключевые слова: Россия, административное управление, распад Российской империи создание СССР.

Изучение процесса распада Российской империи и «собирания» земель большевиками является актуальным для исследования современных дезинтеграционных процессов в России и азиатских странах СНГ. Именно в первые годы после революции закладывались основы национально-государственного устройства СССР, которые в итоге привели к коллапсу этой мощной державы. Немалую, а возможно, и одну из основных ролей во всех этих процессах сыграли этнический и конфессиональный факторы.

Октябрьская революция и ее последствия привели к тому, что тема федерации была развита в сторону образования государства нового типа, каким позже стал СССР. После разрушительной гражданской войны, иностранной интервенции и блокады, в условиях голода и нехватки самого необходимого, полной дезинтеграции страны и утраты контроля над значительной частью территории следовало в кратчайшие сроки остановить центробежные тенденции. С учетом того, что еще до октябрьских событий в национальных регионах произошли определенные изменения в административно-территориальной структуре, федеративная модель в наибольшей степени отвечала этим требованиям. Поэтому для рассмотрения процесса создания нового государства, новой административной и управленческой структуры, важно исследовать дезинтеграционные явления и действия, которые происходили на территории страны, начиная с 1917 г.

В результате мировой войны и неустойчивости, а затем и исчезновения центральной власти страны, в азиатской и кавказской частях России складывались свои административно-территориальные образования, которые появлялись как результат творчества местного населения и новоявленных лидеров. Так, в начале мая 1917 г. во Владикавказе состоялся Первый Общегорский съезд, на котором присутствовало около 300 делегатов от мусульманских народов Северного Кавказа. Среди решений съезда – создание специальных постов по мусульманским делам, принятие политической программы и Конституции Союза горцев. По мнению ряда исследователей, на этом съезде обсуждался вопрос о независимости региона от России[1]. В середине июля состоялся Четвертый съезд мусульманских организаций Ферганской области в г. Скобелеве, где было заявлено о создании партии туркестанских федералистов. Целью партии являлось достижение такой автономии для Туркестана, которая позволила бы иметь равные федеративные отношения с Россией[2]. Более конкретные решения были приняты позже, в сентябре 1917 г., на Втором Туркестанском краевом мусульманском съезде, проходившем в г. Ташкенте. В решениях съезда было отмечено, что ряд областей Туркестана (Сыр-Дарьинская, Самаркандская, Ферганская и Закаспийская) войдут в состав Российской республики как особая территориально-автономная федерация – Туркестанская федеративная республика (ТФР). Определявшиеся в документах права и обязанности ТФР показывают ее реальный федеративный характер[3]. Такие и подобные им процессы, охватившие практически всю территорию страны, способствовали обретению большевиками большого влияния в национальных регионах – прежде всего в русскоязычной среде.

После 25 октября 1917 г. в европейской и закавказской частях империи было провозглашено десять независимых государств; в Центральной Азии наряду с сохранявшими атрибуты собственной государственности Хивой и Бухарой возникли антибольшевистские автономии Туркестана (Кокандская и Алаш-Орды). Таким образом, Российская империя распадалась самым активным образом.

Большевики понимали, что необходимо восстановление единого государства, поскольку иначе их власть не будет продолжительной. Они решили подойти к новой организации государства, используя различные, иногда противоположные, методы. С одной стороны, был провозглашен лозунг самоопределения наций вплоть до отделения; с другой стороны, отделение окраин рассматривалось как следствие сепаратистских устремлений национальной буржуазии и происков империализма. Вот как выражал эту политику И. В. Сталин в 1920 году: «В обстановке разгорающейся смертельной борьбы между пролетарской Россией и империалистической Антантой для окраин возможны лишь два выхода: либо вместе с Россией, и тогда – освобождение трудовых масс окраин от империалистического гнета; либо вместе с Антантой, и тогда – неминуемое империалистическое ярмо. Третьего выхода нет.

Так называемая независимость так называемых независимых Грузии, Армении, Польши, Финляндии и т.д. есть лишь обманчивая видимость, прикрывающая полную зависимость этих, с позволения сказать, государств от той или иной группы империалистов»[4].

Надо отметить, что многие большевики имели слабое представление о культурных традициях коренного населения. Наглядный пример тому – «Декларация об организации власти», принятая III краевым съездом советов Туркестана (ноябрь 1917 года), в которой был следующий пункт: «…привлечение в настоящее время мусульман в органы высшей революционной власти является неприемлемым как ввиду полной неопределенности отношения туземного населения к власти солдатских, рабочих и крестьянских депутатов, так и ввиду того, что среди туземного населения нет пролетарских классовых организаций, представительство которых в органе высшей Краевой власти (большевистская) фракция приветствовала бы»[5]. Действительно, большевикам долго не удавалось разрушить стену недоверия и отчужденности со стороны местного населения. Даже к весне 1918 г. ситуация не была урегулирована. Здесь «большевизм потерпел неудачу; народ решил держаться русского режима. Следы влияния большевиков ограничиваются узкой полосой вдоль железной дороги от Кызыл-Арвата до Асхабада и небольшой территорией около Ташкента», – отмечалось в рапорте британского разведчика своему руководству[6].

Вопрос об автономии края даже не обсуждался, и неудивительно, что в том же месяце на краевом мусульманском съезде в Коканде была провозглашена автономия Туркестана и было образовано правительство, в состав которого, помимо мусульманских лидеров, вошли представители русских деловых кругов и офицерства. Правительство «Кокандской автономии» поддержали некоторые политические партии (эсеры, меньшевики), лидеры казахской Алаш-Орды, атаман Дутов и бывший комиссар Временного правительства в Хиве полковник Зайцев. Но позиция большевиков оставалась бескомпромиссной: IV Съезд советов Туркестана (январь 1918 года) объявил «…самую беспощадную борьбу буржуазной автономии, возглавляемой кучкой русских и мусульманских реакционеров»[7].

Осознав, что уже практически невозможно убедить людей в своей привлекательности, руководители большевиков решили сделать основную ставку на сочетание политических и военных способов воссоединения государства. Основным методом было признано создание марионеточных правительств, которым следовало поднимать восстание и просить Москву поддержать «народные режимы». Так удалось «вернуть» Украину (кроме ее западной части), республики Прибалтики (ненадолго), были попытки интервенции в Польшу и Финляндию. Несмотря на ряд неудач, большевики не теряли надежды добиться своего, но прежде решили разобраться с Кавказом и Средней Азией. Вот что говорил Г. Зиновьев на Первом съезде народов Востока, проходившем в сентябре 1920 г. в Баку: «Товарищи, в настоящее время над Варшавой еще развевается белый флаг. Многие из нас, как и рабочие других народов, были обеспокоены теми неудачами, которые постигли нашу Красную армию у стен Варшавы. Вы знаете, что наша армия докатилась почти до этих стен, но польский капитализм с помощью англичан, которых вы хорошо знаете, с помощью французских офицеров, которых вы тоже знаете, с помощью буржуазии всего мира, которую мы все ненавидим, нанес удар нашей Красной армии и заставил отойти на короткое время»[8].

Разнородные процессы, имевшие место в Закавказье, активная деятельность меньшевиков, национальных политических организаций способствовала значительной политизации закавказского общества. В начале 1918 г. здесь была создана Закавказская Демократическая Федеративная Республика, которая отказалась признать новое правительство в Петрограде. В такой ситуации местные большевики призвали к вооруженному установлению советской власти[9]. Основным методом борьбы была организация мятежей и осуществление отдельных террористических актов; наиболее значительный из них произошел в Абхазии, где большевики использовали антигрузинские настроения абхазов. Однако уже в мае Федерация распалась: Грузия, Армения и Азербайджан провозгласили себя независимыми государствами. Отношения между Российской республикой и тремя республиками Закавказья продолжали оставаться натянутыми, поскольку Москве никак не удавалось установить свою власть на Северном Кавказе.

Дагестан оказался разделенным на две части: в половине его южной части была Советская власть, в другой половине – власть Горского правительства. Неудачи вынудили Горское правительство искать прибежище в Грузии, где оно объявило о создании независимой Республики Союза Горцев Северного Кавказа и Дагестана (Горской Республики)[10]. Однако это образование существовало скорее на бумаге, чем на деле, поскольку между народами этого огромного региона существовали многовековая вражда, недоверие, религиозно-этнические противоречия.

Стремясь рассорить грузинские власти с членами т.н. Горского правительства, укрывавшегося в Грузии, большевики в начале 1920 года потребовали, чтобы Азербайджан и Грузия выступили на стороне России против «контрреволюции» на Северном Кавказе. Реакция тех стран была однозначной – просьба-требование была отклонена. Ленин был готов к такому ответу. Он уже обдумывал новое обустройство России в составе единого государства, куда должны были войти практически все прежние земли империи. Поэтому он отдал распоряжение о вводе частей Красной Армии в Азербайджан. Одновременно в Баку началось восстание, и через день местный Ревком провозгласил Азербайджанскую ССР и послал Ленину телеграмму, предлагая заключить «…братский союз для общей борьбы против мирового империализма» и прислать в Азербайджан подразделения Красной армии[11]. Уже в середине 1920 г. вся территория республики была под советским контролем. Лидеры мусаватистов перебрались, как Горское правительство, в Тбилиси, где также было создано правительство в изгнании.

К тому времени созрели местные условия для решения административных проблем во внутрироссийских регионах, в частности в Поволжье. Здесь еще в январе 1918 г. было заявлено (на Втором Всероссийском военном мусульманском съезде в Казани) о планах создания Идель-Уральской республики в составе Российской советской республики. Более того: планировалось образовать Тюркскую федеративную республику в составе пяти штатов: Крыма, Казахстана, Туркестана, Урало-Поволжья и Кавказа.

Большевики, постоянно сталкиваясь с тюрко-мусульманским сепаратизмом, понимали, что следует как можно скорее покончить с практикой провозглашения тех или иных национально-государственных образований в разных местностях страны, даже если они объявлялись частью Российской республики, и предложить свой реальный план новой административной организации государства. Поэтому было решено действовать быстро: уже в конце марта 1918 г. Идель-Уральская советская республика была ликвидирована[12]. Одновременно башкирам и татарам был предложен иной вариант – образование Татаро-Башкирской Советской республики (ТБСР). Есть основания полагать, что этой формулой организации нового автономного образования лидеры большевиков пытались опробовать своего рода базовую модель национально-государственного устройства для большинства нерусских народов России: азербайджанцев, армян, казахов и др.[13] Однако задуманное не удалось: вскоре немалая часть Поволжья и Приуралья была захвачена белочехами, и план создания этой республики был отклонен.

Надо отметить, что в Грузии были самые сильные сепаратистские настроения. Еще до революции Народный совет во главе с меньшевиком Ноем Жордания выступил с идеей независимой Кавказской Федерации, которая включила бы в себя территорию Северного Кавказа. С ростом националистических идей возрастали трения с армянами, турками, осетинами. В своих действиях Грузинское правительство опиралось на помощь Германии и Англии. Поняв, что конфликт с Грузией чреват осложнениями для России на мировой арене, 7 мая 1920 года между Россией и Грузией был подписан мирный договор[14]. После этого в конце того же года Красная Армия, воспользовавшись нападением Турции на Армению, вошла в эту страну и уже в начале декабря 1920 г. была провозглашена Армянская ССР. После этого события вновь встал вопрос о присоединении к новому государству Грузии.

Немногим менее года, в начале 1921 года пленум ЦК РКП(б) постановил «…дать директиву РВС Республики и Кавфронту готовиться на случай войны с Грузией»[15], а 14 февраля 1921 года за подписью Ленина была отправлена телеграмма с «рекомендацией» командованию 11-й армии «…активно поддержать восстание в Грузии и оккупировать Тифлис, соблюдая при этом международные нормы»[16]. Потребовалось около месяца, чтобы вся Грузия оказалась под властью Москвы.

Таким образом, за достаточно короткий срок большевикам удалось в той или иной степени объединить, вернее, собрать под свое начало многие территории бывшей Российской империи. Перед угрозой начала нового витка сепаратизма и национализма властям приходилось срочно разрабатывать новые модели административной организации страны. Власти понимали всю важность скорейшего разрешения политического вопроса, в частности, для мусульманского населения страны, поскольку имелись «с одной стороны, стремление каждой отдельной этнической мусульманской группы … поднять свою национальную культуру..; с другой стороны, поползновение националистов этих же групп использовать естественное стремление масс к национальной культуре для названных политических целей»[17].

Большевики решили остановиться на национально-территориальных образованиях, что, по сути, являет собой принципиальное решение – государство было решено создавать, изначально исходя из его национального многообразия. «... У нас есть башкиры, киргизы, целый ряд других народов, и по отношению к ним мы не можем отказать в признании. Мы не можем отказывать в этом ни одному из народов, живущих в пределах бывшей Российской империи», – отмечал В. И. Ленин[18].

По мнению властей, именно на Востоке, в Туркестане, продолжала сохраняться наиболее тревожная ситуация. Туркестан по-прежнему был автономной республикой РСФСР, а Бухара и Хорезм формально были вне влияния Москвы. Много проблем доставляли басмачи. Для решения всех этих проблем были предприняты действия целенаправленного характера. В частности, было начато тщательное изучение местных этнических групп; использовалась уже апробированная тактика: за пределами этих государств создавались коммунистические партии, которые поднимали мятеж и призывали на помощь Красную Армию. Таким образом в феврале 1920 г. было покорено Хивинское ханство, в Бухаре Всебухарский курултай 5 октября того же года провозгласил создание Народной Бухарской республики. Позже появились Узбекская и Туркменская республики. Была создана Таджикская автономная республика; каракалпаки и киргизы были объединены в автономные области. Вместо прежней Киргизской республики была учреждена Казахская. Еще в июле 1919 г. СНК РСФСР утвердил “временное положение о Революционном комитете по управлению Киргизским краем”, в августе 1920 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР была образована «Киргизская автономная социалистическая республика» (с апреля 1925 г. – «Казахская»). В 1921 г., в результате размежевания с Сибирским и Уральским ревкомами, к Казахстану отошли значительные российские территории[19]. Новые земли отошли к Казахстану после национально-государственного размежевания Средней Азии 1924-25 гг. (от упраздняемой Туркестанской АССР)[20], а в декабре 1936 г. Казахская автономная республика в составе РСФСР преобразована в союзную – Казахскую ССР.

В первой половине 1918 г. в практике национально-государственного строительства преобладали автономные республики, а во второй половине 1918 г. появляется новая форма — автономная трудовая коммуна. Уже с 1920 г. распространение получает еще одна форма автономии — автономная область.

Опыт России с применением различных видов Федерации – с переходом от федерации, основанной на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независимыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допущением промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белоруссия), – целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость Федерации как общей формы государственного союза республик. Почти все автономии были созданы соответствующими актами ВЦИК и СНК РСФСР, в которых прописывалось все – от территории до элементов управления и взаимодействия органов власти. При этом центр учитывал разницу в социально-экономическом развитии, что отражалось в формировании автономий с различными формами власти, степенью самостоятельности и взаимодействия с союзными структурами управления. В ведении Москвы оставались функции, которые требовали общегосударственного подхода: оборона, финансы, внешняя политика, транспорт. Юридическое определение автономной области было дано в Конституции РСФСР 1925 года, где отдельным пунктом обсуждались права и обязанности автономных советских социалистических республик и областей.

Самым важным вопросом был вопрос о принципах образования нового государства, каковым позже и стал СССР. К концу 1922 г. в составе РСФСР было создано восемь автономных республик (Туркестанская, Киргизская, Татарская, Башкирская, Горская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмуртская, Коми, Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Адыгейская, Чеченская) и две трудовые коммуны – немцев Поволжья и Карельская.

План Сталина предполагал объединение всех советских республик, обладающих одинаковым юридическим статусом, в составе РСФСР при сохранении его органов власти. Но окончательным прошел вариант, предложенный В. И.Лениным: создать Союз Советских республик. Ленинский план не давал четких указаний, на каких принципах в СССР будут входить автономии, которые требовали политической самостоятельности и одновременно – экономической помощи от центра.

В конце декабря 1922 г. в Москве состоялся X Всероссийский съезд Советов, за которым последовал I съезд Советов СССР. РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская федерация образовали новое государство: Союз Советских Социалистических Республик. Было проведено разграничение компетенции между новыми правительственными органами Союза ССР и органами республик. Подписанный 27 декабря документ был одобрен тремя днями позже I съездом Советов СССР. Был избран новый ВЦИК, куда вошли Калинин, Нариманов, Петровский и Черняков — по одному от каждой республики[21].

30 декабря, в день создания Союза ССР, Ленин начал диктовать заметки по национальному вопросу. В них Ленин «право свободного выхода из Союза» считал «пустою бумажкой, неспособной защитить российских инородцев» от шовинизма русского бюрократа. «Необходимо отличать национализм нации угнетающей и национализм нации угнетенной, национализм большой нации и национализм нации маленькой». Ленин считал, что нужно возмещать угнетенным нациям обиды, нанесенные им в прошлом. Кроме того, он в будущем не исключал возможности вернуться к прежнему положению, когда центральные власти ведали только обороной и внешней политикой, а во всем остальном предоставить республикам «полную самостоятельность». Сделал он и замечания по вопросу употребления языков в национальных образованиях[22]. Надо отметить, что в последних своих заметках по национальному вопросу Ленин открыто выступил против национальной политики, организуемой Сталиным. Он назвал его «грубым великорусским держимордой», и обвинял его в имперском «шовинизме».

На XII съезде партии (апрель 1923 г.) вокруг национального вопроса развернулась ожесточенная дискуссия. Сталин избегал напрямую критиковать позицию Ленина, однако старался провести свою позицию. В частности, он и далее утвердил зависимость национальных автономий от центра, причем здесь он исходил скорее не из принципа центробежности. Главную задачу Сталин видел в стимулировании экономического и культурного роста наиболее отсталых наций, для чего и нужна была поддержка со стороны центра. Так, еще в марте 1923 г. Сталин писал: управлять казахами без них нельзя, «нужно учить и переделать тот человеческий материал, который имеется в наличии, лучших людей нет и негде достать», «нужен курс на втягивание верхушки в практическую работу… в ходе работы национализм отпадет безболезненно»[23].

XII съезд принял резолюцию «О районировании», где излагалась новая схема территориального деления страны в соответствии с экономическим районированием (исходя из плотности населения, грузопассажирских потоков, экономического развития и т.п.). Для начала эти принципы были испробованы на Северном Кавказе (так называемая Юго-Восточная область, февраль 1924 г.) и на Урале (Уральская область, ноябрь 1923 г.). Одновременно с таким экономическим районированием, напрямую затрагивавшим национальные интересы региональных элит, проводилась политика «оживления Советов». Предполагалось, что сельские, волостные и уездные Советы расширят свои административно-хозяйственные функции и укрепившее материальную базу. Однако уже тогда Советы стали восприниматься как органы, чья власть не шла ни в какое сравнение с партийными структурами[24].

Конституция СССР была утверждена II съездом Советов СССР 31 января 1924 г. При работе над ней сталкивались самые полярные точки зрения. Так, например, некоторые татарские коммунисты требовали, чтобы автономные республики были тоже возвышены до ранга союзных[25]. Конституция провозгласила создание двухпалатного ВЦИК в составе Совета Союза и Совета Национальностей. В первом – республики имели своих представителей пропорционально численности своего населения; во втором – все они были представлены пятью депутатами каждая, а автономные области – одним.

Постоянным органом ВЦИК стал Президиум во главе с М. Калининым. Соответственно, был ликвидирован Наркомнац, во главе которого с октября 1917 г. был И. Сталин. Задачи Наркомнаца стали исполняться советскими и партийными органами на местах. При необходимости создавались временные комиссии (обычно в составе ВЦИК и СНК): «Комиссия ВЦИК по урегулированию споров между Туркестанской и Киргизской республиками» (1923 г.), «Комиссия ВЦИК по вопросам оседания кочевого и полукочевого населения» (1931-1937 гг.), «Московское Бюро Комиссии ВЦИК и СНК РСФСР по делам Туркестана» (1919—1921 гг.), и др. Центральная власть наделялась значительной властью. Было создано пять союзных наркоматов (иностранных дел, обороны, внешней торговли, путей сообщения и связи), еще пять были союзно-республиканскими, то есть имелись как в центре, так и в каждой из республик (ВСНХ, наркоматы продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Остальные наркоматы (внутренних дел, сельского хозяйства, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) были республиканского значения.

Процессы реорганизации административно-управленческого состояния страны продолжались и после образования СССР. В 1927 г. началась реформа административно-территориального деления, длившаяся 30 лет. Было образовано 185 областей и краев (упразднено 74), преобразовано 26. В итоге РСФСР отчасти вернулась к старой губернской сетке. Таким образом, на стыке 20-х – 30-х гг. переход к новому делению (область, округ, район) был завершен. Края были федерального значения, а в союзных республиках могли быть лишь округа и районы.

Управление и само обустройство региона во многом зависело от ис­торических условий, типологии политической системы, формационного уровня развития конкретного общества. Однако на деле при создании РСФСР и Союза ССР этническая специфика не учитывалась в должной степени. Из сообщений Краевой комиссии по учету опыта районирования при Северо-Кавказском крайисполкоме в 20-е годы: «приходилось (!) объединять в одну автономную единицу несколько национальностей, ибо они были малочисленны, чтобы образовать собой административное целое, и слишком отстали в культурно-хозяйственном отношении, чтобы иметь свой аппарат власти»[26]. «Необычная пестрота» этнической карты России не смутила большевиков, хотя, «национально-территориальное размежевание народов было делом искони безнадежным»[27].

Большие надежды власти возлагали на Таджикистан, в составе которого 2 января 1925 г. ЦИК СССР образовал Горно-Бадахшанскую автономную область. Таджикистан был образован в 1929 г, и был седьмой советской социалистической республики. Предполагалось, что превращение Таджикистана в образцовую республику будет оказывать огромное революционизирующее воздействие на миллионы трудящихся Кашгара, Тибета, Северной Индии, Афганистана и Ирана.

Новая власть вначале на словах и на деле декларировала, что верования и обычаи мусульман, их национальные и культурные учреждения неприкосновенны и провозглашала право трудящихся свободно и беспрепятственно устраивать национальную жизнь. Советские и партийные органы проводили гибкую политику в отношении исламских духовников и их окружения, не допуская проведения каких бы то ни было мероприятий, которые могли бы ущемить или оскорбить сокровенные чувства верующих.

Образованные Советской властью ревкомы не уничтожили института духовных лидеров, но предупредили последних о том, чтобы они занимались сугубо духовными делами и не вмешивались в административное управление.

Повсеместно, а тем более в Средней Азии и на Кавказе, сформировались традиционалистски-этатистские навыки и стереотипы управления и взаимодействия систем органов власти, когда исполнительная ветвь органов власти фактически включила в свой состав представительские, демократические и другие институты самоуправления и народной власти. Еще в 1920 г. И. Сталин при открытии Первого Всероссийского совещания ответственных работников РКИ говорил: «Страной управляют не те, которые выбирают своих делегатов в парламент при буржуазных порядках или на съездах Советов при Советских порядках. Нет, страной управляют фактически те, которые овладели на деле исполнительными аппаратами государства, которые руководят этими аппаратами. Для этого необходимо иметь опытных агентов не только в тех местах, где обслуживаются и решаются вопросы, но и в тех местах, где решения проводятся в жизнь»[28].

Со временем партия полностью подмяла под себя Советские органы власти и самоуправления, и это наиболее ярко проявилось именно на Северном Кавказе и Средней Азии. Кроме рекомендаций от партийных органов, национальная (этническая) принадлежность имела значимое значение при назначении на руководящие должности.

20 мая 1925 года III съезд Советов СССР принял постановление об участии национальных меньшинств в советском строительстве. В нем отмечалось, что «деятельность Советов в национальных республиках и автономных областях должна получить еще большее развитие в смысле полного обеспечения повсеместно прав национальных меньшинств, и поручает Центральному Комитету Союза ССР обеспечить полностью проведение соответствующих мер, как-то: введение во все выборные советские органы представителей национальных меньшинств, в случае значительной численности национальных меньшинств образование отдельных Советов с употреблением языков этих меньшинств, организацию школ и судов на родном языке и т. д.»[29].

Постепенно проявлялась тенденция к централизации различных ветвей власти, шла подмена советских органов партийными. Как отмечалось в резолюции VIII съезд РКП(б), «свои решения партия должна проводить через советские органы»[30]. В конце 1933 г. в стране были 250 национальных районов, более 5000 национальных сельсоветов.

Восьмой съезд Советов Союза ССР был созван в конце ноября 1936 г. Он принял текст Конституции с некоторыми поправками, предложенными и прокомментированными самим Сталиным, и 5 декабря 1936 г. новая Конституция была объявлена вступившей в силу. Согласно этому новому закону, Верховный Совет состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Выборы становились тайными. После принятия Конституции 1936 г. федеративные отношения получили свое дальнейшее развитие – компетенция союзных органов власти получила конституционное оформление, сфера их влияния была значительно расширена. Союзных республик стало одиннадцать: РСФСР, Украина, Белоруссия, Туркмения, Узбекистан, Таджикистан, Казахстан, Киргизия, Грузия, Армения и Азербайджан.

В результате получилась следующая картина: верхнюю ступень в административно-территориальной организации страны занимали союзные республики, затем – автономные республики, автономные области в составе края, национальные округа, национальные районы и национальные сельсоветы. Округа были образованы в начале 1930 г., а национальные районы и национальные сельсоветы были упразднены в начале 40-х гг.

С годами тенденция к унитаризму возобладала. Конституция 1924 г., а позже и Конституция 1936 г. укрепляли эту тенденцию, размывали суверенитет республик, и в итоге стали основой для массовых репрессий в отношении южных народов. В конце 30-х гг. был уничтожен цвет партийно-советских кадров Средней Азии (в Узбекистане, Туркменистане, Таджикистане, в Киргизии, Казахстане). Репрессии обрушивались и на отдельные группы – казаков, кулаков, священнослужителей. Зачастую эти мероприятия были связаны с обоснованием дальнейшего экономического развития страны, например с коллективизацией. 1 февраля 1931 г. ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «О предоставлении краевым (областным) исполкомам и правительствам автономных республик права выселения кулаков из пределов районов сплошной коллективизации сельского хозяйства».

К указанному времени коллективизация охватила практически всю страну, включая Северный Кавказ и Среднюю Азию. По различным данным, было выслано более 2-х млн. чел. Ссыльных до 1934 г. называли спецпереселенцами, в период 1934-1944г. — трудпоселенцами, а с 1944г. — спецпереселенцами. В это же время шла политика выселения целых народов. Гонениям подверглись корейцы, курды, греки, другие народы. Наиболее массовые репрессии начались после освобождения от немецко-фашистских войск Советской Армией юга России, когда из родных мест депортациям подверглись многие народы Северного Кавказа. Начинался очередной этап перекройки административных границ страны, который на много лет определил напряженную ситуацию в таких национальных окраинах, как Кавказ, Поволжье и Средняя Азия, и оказал отрицательное воздействие как на распад СССР, так и на современные дезинтеграционные процессы в России.

Таким образом, при образовании СССР национальные особенности получили определенное отражение в системе управления государством (например, Совет национальностей как часть парламента СССР), однако, как оказалось, они представляли собой лишь отражение унифицированной структуры с иерархической пирамидой национально-государственных образований без реального отражения этно-национальных интересов, традиций народов.

Сроки и условия создание СССР и появления новой административной сетки во многом были обусловлены попытками национальных регионов страны образовать в течение 1917-1918 гг. и позже свои национально-государственные образования. Именно эти процессы повлияли на принятие принципа федеративного обустройства страны и идею союза формально равноправных республик. В Конституции 1924 г. шло сочетание федеративных и конфедеративных принципов. Необходимо подчеркнуть, что национально-территориальный подход в целом содействовал сохранению и этнической консолидации народов СССР. Вместе с тем, заложенное в те годы сочетание несовместимых или трудносовместимых принципов национально-государственного устройства оказало немалое воздействие на неудачу с идеей «обновления Союза» и в итоге привело исчезновению Советского Союза.