Катульский Е. Д., Меньшикова О. И. Коллективно-договорное регулирование социально-трудовых отношений в России: эволюция, критерии оценки

УДК 34

Аннотация: В статье рассматривается российский опыт коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений в историческом аспекте, анализируется современное состояние социального партнерства в трудовой сфере, прослеживается эволюция законодательной базы в области трудовых отношений предпринимателей и наемных работников, предлагаются критерии оценки эффективности коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на современном этапе.

Ключевые слова: коллективно-договорное регулирование, трудовое законодательство.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Оценка эффективности коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений» (проект № 08-02-00349а).

Одним из базовых понятий, характеризующих уровень развития любой общественно-экономической формации, является степень зрелости и характер проявления социально-трудовых отношений, представляющих совокупность общественных условий для взаимодействия работника со средствами производства и предметами труда, а также условия присвоения и потребления результатов труда. Соответственно, раскрывается это понятие через конкретные условия труда на предприятиях и в организациях различных форм собственности, на корпоративном уровне, в отраслевых производственных комплексах, на территориальном и региональном уровнях в субъектах РФ а также в обществе в целом. Эти условия касаются: охраны и безопасности труда, соблюдения трудового законодательства, обеспечения социальных гарантий в процессе трудовой деятельности, эффективной занятости, достойной оплаты труда, необходимой и достаточной для удовлетворения потребностей работников и членов их семей. Исходя из высокой значимости перечисленных условий для повышения уровня и качества жизни населения, во многом определяющих воспроизводство рабочей силы, формирование и развитие социально-трудового потенциала общества, регулирование социально-трудовых отношений приобретает все большее значение по мере усложнения социальной структуры общества, развития рыночных механизмов хозяйствования.

Мировая практика показывает, что регулирование социально-трудовых отношений развивается в основном по двум направлениям: государственное (законодательное) регулирование; коллективно-договорное регулирование, основанное на принципах социального партнерства.

Рассмотрим некоторые наиболее острые проблемы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений, характеризующегося достаточно динамичным развитием в современной России.

Первые цивилизованные проявления социального партнерства известны в отечественной истории в начале XVIII в. Подтверждением этого является законодательство Петра I о приписных к мануфактурам и заводам крестьянских и казенных людях. В указах и «Регламенте» (1722 г.), изданных Петром I, ограничивалась продолжительность рабочего дня на мануфактурных и казенных заводах, устанавливался максимальный размер заработной платы[1].

Первый фабричный закон общего характера в России — «Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму», издан в 1835 г. В соответствии с «Положением» фабриканты были обязаны письменно оформлять условия найма, рабочие не имели права уйти ранее обусловленного договором срока и требовать повышения заработной платы. В свою очередь, владелец предприятия имел право уволить рабочего, предупредив его об этом за две недели[2].

Данные правовые акты раскрывали характер взаимоотношений властных структур, работодателей — владельцев мануфактур, казенных заводов и работников, большинство которых были крепостными крестьянами. Формирование социального слоя рабочих в России происходило в более поздний период, а именно после отмены крепостного права (1861 г.) во второй половине XIX в. В конце 50-х и 70-е гг. правительственные комиссии подготовили проекты довольно широких мер по упорядочению труда и быта рабочих. Хотя вследствие противодействия предпринимателей они и не были приняты, но оказали позитивное влияние на процесс дальнейшей разработки фабрично-заводского законодательства. Многие сформулированные комиссиями положения нашли отражение в других законодательных актах более позднего периода.

По мере развития крупного промышленного производства органы государственной власти осуществляли более активное воздействие на трудовые отношения как на государственных, так и на частных предприятиях. Регулирование трудовых отношений постепенно выделялось в самостоятельную отрасль права. При этом работодатели и работники рассматривались как равноправные партнеры. Однако в условиях зарождения капитализма это было в основном формальное, декларируемое приравнивание рабочего к работодателю.

Существенное влияние на разработку правовой базы трудовых отношений оказало рабочее движение 80-х гг., и особенно Морозовская стачка 1885 г. В июне следующего года были изданы «Правила о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры», а также «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции». Особенные правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих». Эти документы включали важные положения, развивающие идеи социального партнерства[3]. Закон от 3 июля 1886 г. включал в себя три самостоятельные части: 1) порядок найма, увольнения и оплаты труда рабочих; 2) правила внутреннего трудового распорядка, наказания и штрафы; 3) надзор со стороны фабричных инспекций. Таким образом, конфликты между работниками и работодателями являлись постоянным фоном развития партнерских отношений на рубеже XIX-XX вв.

В 1882 г. в системе Министерства финансов учреждается фабричная инспекция для надзора за соблюдением фабричного законодательства и принятия мер по обеспечению порядка на промышленных предприятиях. Публиковавшиеся «Отчеты фабричных инспекторов» по отдельным губерниям содержали сведения о мерах по совершенствованию взаимоотношений рабочих и фабрикантов, свидетельствовали о нарастании противоречий между ними, усилении наказаний за самовольный уход с предприятий до истечения срока найма, за их участие в забастовках и стачках.

Рабочим не хватало организованности и согласованности в действиях. В конце XIX в. на государственном уровне рассматривалась возможность создания общественных рабочих организаций для согласования и защиты их интересов перед администрацией предприятий. Первые легальные рабочие общества были созданы в Москве и действовали под контролем милиции. Советы общественных рабочих организаций, создаваемых впоследствии по всей России, выполняли роль посредников в регулировании конфликтов рабочих с администрацией предприятий, тесно взаимодействовали с фабричной инспекцией и особой фабричной полицией.

Отношение промышленников к деятельности советов рабочих было неоднозначным. Одни высказывали недовольство советами, другие — участвовали в их работе, перечисляли им значительные финансовые ассигнования. Например, владелец «Трехгорки» Н. И. Прохоров был почетным членом Общества ткачей.

Первая Русская революция 1905–1907 гг. дала новый толчок развитию процесса становления партнерских отношений в социально-трудовой сфере. Массовый социальный протест практически отрицал и делал неработающими многие ограничительные правовые нормы. В апреле 1905 г. было отменено преследование стачечников в административном порядке. В августе 1905 г. издано Положение о временной приостановке уголовного преследования по делам о стачках. В декабре 1905 г. отменены статьи «Уложения о наказаниях» по отношению к стачечникам. Фактически официально, правда, с оговорками, признавалось право работников на коалиции и стачки, отменялась уголовная ответственность за забастовки.

4 марта 1906 г. был принят новый законодательный акт «Временные правила об Обществах и Союзах»[4]. Он легализовал образование обществ с целью «выделения и согласования экономических интересов, улучшения условий труда своих членов или поднятия производительности принадлежащих им предприятий». В течение двух лет были созданы и зарегистрированы в 70 губерниях и областях свыше 1000 легальных профсоюзов, насчитывающих более 200 тыс. работников.

Создание профсоюзов способствовало развитию коллективно-договорных отношений в социально-трудовой сфере. Первые договоры в России были заключены петербургскими металлистами, бакинскими нефтяниками и некоторыми другими категориями рабочих.

Таким образом, несмотря на специфические условия социально-экономического развития, в России прослеживаются общемировые тенденции и закономерности зарождения правового механизма социального партнерства. В дореволюционном законодательстве начала XX в. проявились первичные основы данного механизма:

1) в сферу трудового права и в целом правового регулирования наряду с индивидуально-договорными отношениями работника и работодателя включались коллективно-договорные отношения. В рамках последних осуществлялась легализация коллективных трудовых прав: право на ассоциацию (коалицию) и забастовку как средство защиты коллективных интересов;

2) вслед за западноевропейскими странами предпринимались и специальные системы разбирательства трудовых конфликтов в промышленных судах, которые формировались на партнерских началах из представителей труда и капитала, хотя закон о них так и остался в проекте;

3) были заложены основы обязательного социального страхования, которые строились на принципах социального партнерства.

Советская система коллективно-договорных отношений имела ярко выраженный административно-командный характер. В ее развитии можно выделить несколько своеобразных этапов.

Первый этап (1917–1921) — отмена правовой базы дореволюционных трудовых отношений; ликвидация объединений работодателей, предпринимателей; национализация предприятий, прекращение практики заключения коллективных договоров и соглашений.

Второй этап (1922–1929) — новая экономическая политика, возрождение коллективно-договорных отношений в социально-трудовой сфере. Принятие законов о коллективных договорах, профсоюзах, усилении роли партийных и государственных органов в регулировании социально-трудовых отношений.

Третий этап (1930–1946) — абсолютизация принципа единоначалия на производстве; введение обязательной трудовой повинности, административных мер за уклонение от работы, свертывание коллективно-трудовых отношений. С 1934 по 1946 гг. коллективные договоры и соглашения не заключались. В конце 30-х — начале 40-х гг. развернулась острая критика коллективных договоров и соглашений как неприемлемой формы регулирования трудовых отношений в условиях социализма.

Четвертый этап (1947–1964) — возобновление и совершенствование практики подготовки, заключения и реализации коллективных договоров и соглашений. Повышалась роль постоянно действующих производственных совещаний и социалистического соревнования в регулировании социально-трудовых отношений. Данный этап характеризуется как период хозяйственно-экономической перестройки, сводившейся к развитию производства через механизм совершенствования руководства экономикой, реорганизации управленческого аппарата, не выходившей, однако, за рамки административно-командной системы.

Пятый этап (1964–1984) — создание системы коллективно-договорных отношений на производственном, отраслевом, территориальном, республиканском и общесоюзном уровнях; совершенствование материального и морального стимулирования в сфере труда; утверждение практики подведения итогов выполнения коллективных договоров и соглашений.

Шестой этап (1985–1991) — развитие новых форм организации и стимулирования труда, введение хозрасчета, самофинансирования, самоуправления на производстве; развитие рабочего движения; возникновение новых независимых профсоюзов; формирование новых подходов к практике подготовки и заключения коллективных договоров и соглашений.

Новый этап в развитии механизма социального партнерства в России связывается обычно с началом реформирования экономики в 90-х гг. прошлого века. В конце 1991 — начале 1992 гг. прошли консультации представителей профсоюзных объединений (ФНПР, Соцпроф и др.), объединений работодателей (Российский союз промышленников и предпринимателей, Конгресс российских деловых кругов и др.), Правительства РФ по вопросу регулирования социальных отношений в условиях начинающихся реформ.

В ноябре 1991 г. вышел Указ Президента РФ «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». В соответствии с постановлением Правительства и Указом Президента в 1992 г. начала работать Российская трехстороння комиссия (РТК) по регулированию социально-трудовых отношений, действующая по сей день.

Современное российское законодательство, непосредственно связанное с регулированием социально-трудовых отношений, с социальным партнерством, на федеральном уровне включает следующие правовые акты: Трудовой кодекс РФ, федеральные законы: «О коллективных договорах и соглашениях» (11 марта 1992 г.), «Об общественных объединениях» (19 мая 1995г.), «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (23 ноября 1995г.), «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (12 января 1996г.), «О некоммерческих организациях» (12 января 1996г.), «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (24 октября 1997г.), «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» (1 мая 1999 г.), «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (23 июня 1999г.), «Об объединении работодателей» (27 ноября 2002 г.) и др.

В законодательных актах отражены основные понятия, применяемые в рамках социального партнерства, процедурные вопросы по порядку ведения переговоров, заключения договоров и соглашений, характер деятельности представительных организаций в системе социального партнерства, процедура разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров и т. п.. При этом следует отметить, что правовые основы социального партнерства в России продолжают формироваться и развиваться.

При совершенствовании законодательной базы социального партнерства следует учитывать, что создание эффективного правового механизма социального партнерства в регулировании трудовых отношений предполагает реализацию, по крайней мере, двух основных положений.

Во-первых, он должен строиться на сочетании общего и особенного, что означает взаимодействие международных и национальных начал в механизме социального партнерства.

Во-вторых, правовой механизм социального партнерства должен включать в себя две стороны: регулятивную и охранительную. Регулятивная часть этого механизма предназначена для бесконфликтной реализации прав и обязанностей участников в осуществлении экономической и социальной политики. Социальное партнерство обеспечивается на основе проведения регулярных консультаций, принятия совместных обязательств, а также добровольного заключения договоров о согласовании позиций и о сотрудничестве.

Охранительная часть механизма социального партнерства включает системы разбирательства трудовых споров как усилиями спорящих сторон, так и с привлечением примирительно-посреднических органов, общих и трудовых судов. Таким образом, эффективность (результативность) правового механизма социального партнерства обеспечивается единством его регулятивных и охранительных средств, которые формируются на основе международных стандартов трудовых прав, ориентированных на национальную специфику социально-трудовых отношений.

Анализ современных тенденций в области социально-трудовых отношений свидетельствует о наличии колоссальных социальных издержек, которые образовались в ходе реформирования экономики России в конце прошлого — начале нынешнего столетия. Множество социальных процессов, протекающих в современном российском обществе, носят негативный характер и продолжают воспроизводиться в том же, весьма неблагоприятном варианте. Общая тенденция к потере управляемости общественным развитием наиболее остро проявляется в настоящее время в социально-трудовой сфере, вызывая экономические последствия, в том числе замедление темпов экономического роста.

Коллективно-договорное регулирование социально-трудовых отношений, дополняющее государственное регулирование, также, судя по конечному результату, недостаточно эффективно в современных условиях. При этом в обществе нет четкого толкования критериев эффективности коллективно-договорного регулирования, что существенно затрудняет какие-либо количественные оценки. А такого рода оценки необходимы для выработки основных направлений социально-трудовой политики.

В сложившейся к настоящему времени российской модели социального партнерства основными элементами системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений являются:

• совокупность постоянно и временно действующих двух- и трехсторонних органов, формируемых представителями работников, работодателей, исполнительной власти и осуществляющих взаимодействие между ними на различных уровнях регулирования социально-трудовыхи связанных с ними отношений (федерация, регионы, отрасли, территории, предприятия);

• совокупность различных совместных документов (коллективных договоров, соглашений, решений и др.), принимаемых этими органами на основе взаимных консультаций, переговоров между сторонами направленных на регулирование социально-трудовых отношений;

• соответствующий порядок, формы взаимодействия, соотношения и последовательность в разработке, сроках принятия, приоритетности указанных органов и документов.

Эффективность коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений зависит от всех элементов системы. Однако ключевая роль принадлежит коллективным договорам и соглашениям социального партнерства различных уровней. По Трудовому кодексу РФ могут заключаться:

Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне.

Региональное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ.

Межрегиональное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на уровне двух и более субъектов Российской Федерации.

Отраслевое (межотраслевое) соглашение определяет общие условия оплаты труда, трудовые гарантии и льготы работникам отрасли (отраслей).

Территориальное соглашение устанавливает общие условия труда, трудовые гарантии и льготы работникам на территории соответствующего муниципального образования.

Отраслевые (межотраслевые) соглашения могут заключаться на федеральном, региональном и территориальном уровнях социального партнерства.

Иные соглашения — соглашения, которые могут заключаться сторонами на любом уровне социального партнерства по отдельным направлениям регулирования социально-трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Соглашения по договоренности сторон, участвующих в коллективных переговорах, могут быть двусторонними и трехсторонними.

Коллективный договор — правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.

Перечисленные виды соглашений и договоров представляют звенья одной иерархической системы, в которой положения соглашений более высокого уровня должны иметь приоритет при заключении соглашений и договоров на низших ступенях. В связи с этим Генеральное соглашение, определяющее самые общие проблемы взаимоотношений работников в лице профсоюзов и работодателей, должно предшествовать заключению отраслевых и региональных соглашений. Последние, в свою очередь, отражая вполне конкретные условия найма, оплаты труда и увольнения, содержат набор минимальных гарантий, конкретизируемый затем на уровнях территории, отрасли, предприятия.

Следует подчеркнуть, что подобная очередность процесса подписания соглашений и договоров законом не предусматривается. В Трудовом кодексе сроки заключения соглашений увязываются лишь со сроками внесения проектов соответствующих бюджетов в Государственную Думу и представительные органы субъектов РФ и органов местного самоуправления. Тем не менее, централизм принятия решений по вопросам трудовых отношений не утрачивается, так как суть происходящих изменений в регулировании трудовых отношений не в децентрализации, а в смене форм принятия решений. Например, соглашение, подписанное на уровне отрасли, представляет, по сути, не что иное, как инструмент централизованного в рамках соответствующей отрасли регулирования условий найма (как, правило, минимально необходимых, исходя из потребностей работников и возможностей работодателей).

Важнейшим принципом регулирования трудовых отношений является соблюдение гарантий, сформулированных в Генеральном соглашении. Недопустимо, чтобы какое-либо соглашение содержало положения, ставящие работников в худшие условия, чем это предусмотрено Генеральным соглашением и действующим законодательством. Вместе с тем необходимо, чтобы в соглашениях, заключаемых на низших ступенях, фиксировалось по возможности улучшение этих условий.

Вместе с тем практика показывает, что факт заключения договора или соглашения еще не говорит о реальной возможности эффективного коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на предприятии, в отрасли, регионе или на определенной территории. Реальная эффективность этого процесса определяется, прежде всего, характером устанавливаемых договоренностей (может ли их выполнение изменить положение работников в лучшую сторону) и степенью их реализации. Количество заключаемых договоров и соглашений не гарантирует качества их исполнения. Проблема заключается не только в наличии или отсутствии договора на предприятии, но и в том, что конкретно предусмотрено в договоре, и какую ответственность он предусматривает за невыполнение своих обязательств сторонами. Таким образом, обобщенным критерием результативности коллективных договоров и соглашений является их действенность.

Практика показывает, что основные вопросы, на решение которых направлены обязательства партнеров, независимо от типа соглашения или договора, могут быть систематизированы в соответствии со следующим рубрикатором:

• ОПЛАТА ТРУДА

• ЗАНЯТОСТЬ РАБОТНИКОВ

• РАБОЧЕЕ ВРЕМЯ И ВРЕМЯ ОТДЫХА

• ОХРАНА ТРУДА

• СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ, ЛЬГОТЫ И КОМПЕНСАЦИИ

Изучение и обобщение практики заключения коллективных договоров и соглашений дает основание полагать, что названия разделов соглашений имеют вариативный характер, но суть и смысл их всех сводится к названным пяти рубрикам.

При этом в процессе оценки действенности конкретных договоров и соглашений очень часто выявляется, что среди обязательств, которые принимают на себя стороны, заключающие коллективный договор или соглашение, немало таких, которые либо повторяют действующее законодательство, либо носят расплывчатый, неконкретный характер. К числу последних можно отнести, например, такие формулировки: «совершенствовать организацию заработной платы», «гарантировать осуществление прав трудящихся на охрану труда и обеспечивать реализацию комплекса мер с целью сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности» и т. п. Такие показатели можно в полной мере считать декларативными.

Учитывая разнородность включаемых в коллективные договоры и соглашения обязательств, внутри каждой рубрики могут быть выделены 3 основных типа показателей:

I — количественные, т. е. те, которые выражаются конкретными абсолютными и относительными величинами;

II — условно качественные, т. е. те, которые не могут быть выражены количественно, но, тем не менее, характеризуют отдельные направления социально-трудовой политики, нацеленные на достижение конкретного результата.

В рамках данного типа могут быть выделены так называемые экспертно-справочные показатели, показывающие наличие (или отсутствие) в соглашении наиболее существенных мер, направленных на реализацию принятых обязательств, и информационно-аналитические, т. е. те, которые тем или иным образом могут охарактеризовать меры, направленные на реализацию принятых обязательств.

III — декларативные показатели, транслирующие действующее законодательство, либо имеющие расплывчатый, неконкретный характер.

Соответственно, степень конкретизации и форма представления показателей названных типов различны. Количественные показатели представляются в виде числовых характеристик, выраженных различными единицами измерения: рублей, процентов, человек, дней и т. п. Экспертно-справочные показатели представляются в виде перечня наиболее существенных мер, направленных на реализацию обязательств. Информационно-аналитические показатели являются самыми трудно формализуемыми и представляются в виде отдельных мер, механизмов или условий, которые наряду с количественными показателями характеризуют содержание соответствующего соглашения или коллективного договора.

Общим и главным недостатком содержания большинства соглашений как территориального, так регионального уровней, а также Генерального Соглашения является явная нехватка в них обязательств, представленных количественными показателями или нормативами, характеризующими те или иные аспекты развития социально-трудовой сферы на соответствующем уровне функционирования.

При формировании содержания договоров и соглашений необходимо исходить из того, что главными принципами, на которых строится система социального партнерства, являются добровольность и согласие сторон. Следовательно, содержание соглашений социального партнерства и конкретные обязательства партнеров не могут быть жестко регламентированы и сведены к неким типовым формам. Напротив, чем разнообразнее будут взаимные обязательства партнеров, направленные на решение социальных проблем, тем полнее будут раскрываться возможности, заложенные в самой системе социального партнерства.

Вместе с тем обязательства должны быть таковы, чтобы не «повисали» в воздухе в виде расплывчатых формулировок, а являлись формой реализации вполне конкретных направлений социально-экономической политики на предприятии, в отрасли, регионе. Соответственно, акцент должен быть сделан не на самих обязательствах, которые могут быть весьма разнообразны, а на тех проблемах социально-трудовых отношений, решение которых зависит от исполнения этих обязательств. В данном случае не столь важно и то, какая именно сторона принимает на себя обязательство: работодатели, работники или представители государства. Главное — наличие в договорах и соглашениях не пустых (декларативных) или воспроизводящих нормы действующего законодательства обязательств, а значащих обязательств, то есть тех, которые конкретизируют и дополняют нормы закона, способствуют развитию и совершенствованию социально-трудовых отношений, поднимают их на более высокий уровень.